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2019-06-21 02:00 来源:商界网

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地方政府性债务风险应急处置预案 (文件)

2019-06-21,新华社报道,国务院办公厅印发《地方政府性债务风险应急处置预案》,对地方政府性债务风险应急处置做出总体部署和系统安排。

引号:000014349/2016-00218
主题分类
财政、金融、审计财政
发文机关
国务院办公厅
成文日期
2019-06-21
标  题
国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知
发文字号
国办函〔2016〕88号
发布日期
2019-06-21

1重要意义

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出台《预案》是落实预算法规定、进一步加强地方政府性债务管理的有力举措,也是防范财政金融风险的关键政策储备,对于落实好积极财政政策、规范地方政府举债行为、依法引导金融机构合理预期、充分发挥政府规范举债对经济社会发展的积极作用具有重要意义。《预案》指出,地方政府性债务包括地方政府债券非政府债券形式的存量政府债务,以及清理甄别认定的存量或有债务。要建立健全地方政府性债务风险应急处置工作机制,牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线。

2处置原则

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《预案》明确,实施地方政府性债务风险应急处置,要坚持分级负责、及时应对、依法处置的原则,加强组织指挥体系建设,明确主管部门职责,健全风险评估和预警机制,做到风险早发现、早报告、早处置。按照政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况,合理划分IIV级风险事件级别,相应实行分级响应和应急处置,必要时依法实施地方政府财政重整计划,并加强风险事件应对保障措施,及时做好应急处置记录及总结。

3处置措施

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《预案》提出,区分不同债务类型实施分类处置措施。对地方政府债券,地方政府依法承担全部偿还责任。对非政府债券形式的存量政府债务,债务人为地方政府及其部门的,必须置换成政府债券,地方政府承担偿还责任;债务人为企事业单位等的,经地方政府、债权人债务人协商一致,可以按照有关法律规定分类处理,在规定的期限内置换为地方政府债券,保障债权人、债务人合法权益。对存量或有债务,依法不属于政府债务,涉及地方政府及其部门出具无效担保合同的,地方政府及其部门依法承担适当民事赔偿责任;涉及政府可能承担一定救助责任的,地方政府视情况实施救助,但保留对债务人的追偿权。

4分工负责

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《预案》强调,依据相关法律及政策规定,针对不同地方政府性债务风险事件,适时启动责任追究机制,地方政府应依法对相关责任人员进行行政问责,银监部门应当对银行业金融机构相关责任人员依法追责。省级政府应当将地方政府性债务风险处置纳入政绩考核范围。

《预案》要求,省级政府对本地区政府性债务风险应急处置负总责,县级以上地方各级人民政府要结合实际制定当地债务风险应急处置预案,切实防范和化解财政金融风险,维护经济安全和社会稳定。

5相关通知

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国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知

国办函〔201688

各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:

经国务院同意,现将《地方政府性债务风险应急处置预案》印发给你们,请认真组织实施。

国务院办公厅      

20161027     

(此件公开发布)

6文件目录

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1 总则

1.1 目的

1.2 工作原则

1.3 编制依据

1.4 适用范围

2 组织指挥体系及职责

2.1 应急组织机构

2.2 部门职责

3 预警和预防机制

3.1 预警监测

3.2 信息报告

3.3 分类处置

3.4 债务风险事件级别

4 应急响应

4.1 分级响应和应急处置

4.2 地方政府财政重整计划

4.3 舆论引导

4.4 应急终止

5 后期处置

5.1 债务风险事件应急处置记录及总结

5.2 评估分析

6 保障措施

6.1 通信保障

6.2 人力保障

6.3 资源保障

6.4 安全保障

6.5 技术储备与保障

6.6 责任追究

7 附则

7.1 预案管理

7.2 预案解释

7.3 预案实施时间

7文件内容

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地方政府性债务风险应急处置预案

1 总则

1.1 目的

建立健全地方政府性债务风险应急处置工作机制,坚持快速响应、分类施策、各司其职、协同联动、稳妥处置,牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线,切实防范和化解财政金融风险,维护经济安全和社会稳定。

1.2 工作原则

1.2.1 分级负责

省级政府对本地区政府性债务风险应急处置负总责,省以下地方各级政府按照属地原则各负其责。国务院有关部门在国务院统一领导下加强对地方政府性债务风险应急处置的指导。跨省(区、市)政府性债务风险应急处置由相关地区协商办理。

1.2.2 及时应对

地方各级政府应当坚持预防为主、预防和应急处置相结合,加强对政府性债务风险的监控,及时排查风险隐患,妥善处置风险事件。

1.2.3 依法处置

地方政府性债务风险事件应急处置应当依法合规,尊重市场化原则,充分考虑并维护好各方合法权益。

1.3 编制依据

中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔201443号)、《国务院办公厅关于印发突发事件应急预案管理办法的通知》(国办发〔2013101号)等。

1.4 适用范围

本预案所称地方政府性债务风险事件,是指地方政府已经或者可能无法按期支付政府债务本息,或者无力履行或有债务法定代偿责任,容易引发财政金融风险,需要采取应急处置措施予以应对的事件。

本预案所称存量债务,是指清理甄别认定的2014年末地方政府性债务,包括存量政府债务和存量或有债务。

1.4.1 政府债务风险事件

1)政府债券风险事件:指地方政府发行的一般债券专项债券还本付息出现违约。

2)其他政府债务风险事件:指除地方政府债券外的其他存量政府债务还本付息出现违约。

1.4.2 或有债务风险事件

1)政府提供担保的债务风险事件:指由企事业单位举借、地方政府及有关部门提供担保的存量或有债务出现风险,政府需要依法履行担保责任或相应民事责任却无力承担。

2)政府承担救助责任的债务风险事件:指企事业单位因公益性项目举借、由非财政性资金偿还,地方政府在法律上不承担偿债或担保责任的存量或有债务出现风险,政府为维护经济安全或社会稳定需要承担一定救助责任却无力救助。

2 组织指挥体系及职责

2.1 应急组织机构

县级以上地方各级政府设立政府性债务管理领导小组(以下简称债务管理领导小组),作为非常设机构,负责领导本地区政府性债务日常管理。当本地区出现政府性债务风险事件时,根据需要转为政府性债务风险事件应急领导小组(以下简称债务应急领导小组),负责组织、协调、指挥风险事件应对工作。

债务管理领导小组(债务应急领导小组)由本级政府主要负责人任组长,成员单位包括财政、发展改革、审计、国资、地方金融监管等部门、单位以及人民银行分支机构、当地银监部门,根据工作需要可以适时调整成员单位。

2.2 部门职责

2.2.1 财政部门是政府性债务的归口管理部门,承担本级债务管理领导小组(债务应急领导小组)办公室职能,负责债务风险日常监控和定期报告,组织提出债务风险应急措施方案。

2.2.2 债务单位行业主管部门是政府性债务风险应急处置的责任主体,负责定期梳理本行业政府性债务风险情况,督促举借债务或使用债务资金的有关单位制定本单位债务风险应急预案;当出现债务风险事件时,落实债务还款资金安排,及时向债务应急领导小组报告。

2.2.3 发展改革部门负责评估本地区投资计划和项目,根据应急需要调整投资计划,牵头做好企业债券风险的应急处置工作。

2.2.4 审计部门负责对政府性债务风险事件开展审计,明确有关单位和人员的责任。

2.2.5 地方金融监管部门负责按照职能分工协调所监管的地方金融机构配合开展政府性债务风险处置工作。

2.2.6 人民银行分支机构负责开展金融风险监测与评估,牵头做好区域性系统性金融风险防范和化解工作,维护金融稳定。

2.2.7 当地银监部门负责指导银行业金融机构等做好风险防控,协调银行业金融机构配合开展风险处置工作,牵头做好银行贷款、信托、非法集资等风险处置工作。

2.2.8 其他部门(单位)负责本部门(单位)债务风险管理和防范工作,落实政府性债务偿还化解责任。

3 预警和预防机制

3.1 预警监测

财政部建立地方政府性债务风险评估和预警机制,定期评估各地区政府性债务风险情况并作出预警,风险评估和预警结果应当及时通报有关部门和省级政府。省级财政部门应当按照财政部相关规定做好本地区政府性债务风险评估和预警工作,及时实施风险评估和预警,做到风险早发现、早报告、早处置。

此外,地方各级政府及其财政部门应当将政府及其部门与其他主体签署协议承诺用以后年度财政资金支付的事项,纳入监测范围,防范财政风险。

地方各级政府应当定期排查风险隐患,防患于未然。

3.2 信息报告

地方各级政府应当建立地方政府性债务风险事件报告制度,发现问题及时报告,不得瞒报、迟报、漏报、谎报。

3.2.1 政府债务风险事件报告

设区的市级、县级政府(以下统称市县政府)预计无法按期足额支付到期政府债务本息的,应当提前2个月以上向上级或省级政府报告,并抄送上级或省级财政部门。发生突发或重大情况,县级政府可以直接向省级政府报告,并抄送省级财政部门。省级财政部门接报后应当立即将相关情况通报债务应急领导小组各成员单位,并抄送财政部驻本地区财政监察专员办事处。

3.2.2 或有债务风险事件报告

地方政府或有债务的债务人预计无法按期足额支付或有债务本息的,应当提前1个月以上向本级主管部门和财政部门报告,经财政部门会同主管部门确认无力履行法定代偿责任或必要救助责任后,由本级政府向上级或省级政府报告,并抄送上级或省级财政部门。遇突发或重大事件,县级政府可以直接向省级政府报告,并抄送省级财政部门。省级财政部门接报后应当立即将相关情况通报债务应急领导小组各成员单位,并抄送财政部驻本地区财政监察专员办事处。

3.2.3 报告内容

包括预计发生违约的地方政府性债务类别、债务人、债权人、期限、本息、原定偿还安排等基本信息,风险发生原因,事态发展趋势,可能造成的损失,已采取及拟采取的应对措施等。

3.2.4 报告方式

一般采取书面报告形式。紧急情况下可采取先电话报告、后书面报告的方式。

3.3 分类处置

3.3.1 地方政府债券

对地方政府债券,地方政府依法承担全部偿还责任。

3.3.2 非政府债券形式的存量政府债务

对非政府债券形式的存量政府债务,经地方政府、债权人、企事业单位等债务人协商一致,可以按照《中华人民共和国合同法》第八十四条等有关规定分类处理:

1)债权人同意在规定期限内置换为政府债券的,地方政府不得拒绝相关偿还义务转移,并应承担全部偿还责任。地方政府应当通过预算安排、资产处置等方式积极筹措资金,偿还到期政府债务本息。

2)债权人不同意在规定期限内置换为政府债券的,仍由原债务人依法承担偿债责任,对应的地方政府债务限额由中央统一收回。地方政府作为出资人,在出资范围内承担有限责任。

3.3.3 存量或有债务

1)存量担保债务。存量担保债务不属于政府债务。按照《中华人民共和国担保法》及其司法解释规定,除外国政府和国际经济组织贷款外,地方政府及其部门出具的担保合同无效,地方政府及其部门对其不承担偿债责任,仅依法承担适当民事赔偿责任,但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一;担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的,以担保额为限。

具体金额由地方政府、债权人、债务人参照政府承诺担保金额、财政承受能力等协商确定。

2)存量救助债务。存量救助债务不属于政府债务。对政府可能承担一定救助责任的存量或有债务,地方政府可以根据具体情况实施救助,但保留对债务人的追偿权。

3.3.4 新发生的违法违规担保债务

2014年修订的《中华人民共和国预算法》施行以后地方政府违法违规提供担保承诺的债务,参照3.3.3第(1)项依法处理。

3.3.5 其他事项

地方政府性债务风险分类处置的具体办法由财政部另行制定,作为本预案的配套文件,经国务院同意后实施。

3.4 债务风险事件级别

按照政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况,划分为Ⅰ级(特大)、Ⅱ级(重大)、Ⅲ级(较大)、Ⅳ级(一般)四个等级。当政府性债务风险事件等级指标有交叉、难以判定级别时,按照较高一级处置,防止风险扩散;当政府性债务风险事件等级随时间推移有所上升时,按照升级后的级别处置。

政府性债务风险事件监测主体为省级、设区的市级、县级政府。经济开发区管委会等县级以上政府派出机构的政府性债务风险事件按照行政隶属关系由所属政府负责监测。

3.4.1 Ⅰ级(特大)债务风险事件,是指出现下列情形之一:

1)省级政府发行的地方政府债券到期本息兑付出现违约;

2)省级或全省(区、市)15%以上的市县政府无法偿还地方政府债务本息,或者因偿还政府债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出;

3)省级或全省(区、市)15%以上的市县政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任,或者因履行上述责任导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出;

4)全省(区、市)地方政府债务本金违约金额占同期本地区政府债务应偿本金10%以上,或者利息违约金额占同期应付利息10%以上;

5)省级政府需要认定为Ⅰ级债务风险事件的其他情形。

3.4.2 Ⅱ级(重大)债务风险事件,是指出现下列情形之一:

1)省级政府连续3次以上出现地方政府债券发行流标现象;

2)全省(区、市)或设区的市级政府辖区内10%以上(未达到15%)的市级或县级政府无法支付地方政府债务本息,或者因兑付政府债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出;

3)全省(区、市)或设区的市级政府辖区内10%以上(未达到15%)的市级或县级政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任,或者因履行上述责任导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出;

4)县级以上地方政府债务本金违约金额占同期本地区政府债务应偿本金5%以上(未达到10%),或者利息违约金额占同期应付利息5%以上(未达到10%);

5)因到期政府债务违约,或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任,造成重大群体性事件,影响极为恶劣;

6)县级以上地方政府需要认定为Ⅱ级债务风险事件的其他情形。

3.4.3 Ⅲ级(较大)债务风险事件,是指出现下列情形之一:

1)全省(区、市)或设区的市级政府辖区内2个以上但未达到10%的市级或县级政府无法支付地方政府债务本息,或者因兑付政府债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出;

2)全省(区、市)或设区的市级政府辖区内2个以上但未达到10%的市级或县级政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任,或者因履行上述责任导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出;

3)县级以上地方政府债务本金违约金额占同期本地区政府债务应偿本金1%以上(未达到5%),或者利息违约金额占同期应付利息1%以上(未达到5%);

4)因到期政府债务违约,或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任,造成较大群体性事件;

5)县级以上地方政府需要认定为Ⅲ级债务风险事件的其他情形。

3.4.4 Ⅳ级(一般)债务风险事件,是指出现下列情形之一:

1)单个市县政府本级偿还政府债务本息实质性违约,或因兑付政府债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出;

2)单个市县政府本级无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任,或因履行上述责任导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出;

3)因到期政府债务违约,或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任,造成群体性事件;

4)县级以上地方政府需要认定为Ⅳ级债务风险事件的其他情形。

4 应急响应

4.1 分级响应和应急处置

地方政府对其举借的债务负有偿还责任,中央实行不救助原则。地方政府要加强日常风险管理,按照财政部《地方政府性债务风险分类处置指南》,妥善处理政府性债务偿还问题。同时,要加强财政资金流动性管理,避免出现因流动性管理不善导致政府性债务违约。对因无力偿还政府债务本息或无力承担法定代偿责任等引发风险事件的,根据债务风险等级,相应及时实行分级响应和应急处置。

4.1.1 Ⅳ级债务风险事件应急响应

1)相关市县债务管理领导小组应当转为债务应急领导小组,对风险事件进行研判,查找原因,明确责任,立足自身化解债务风险。

①以一般公共预算收入作为偿债来源的一般债务违约的,在保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出前提下,可以采取调减投资计划、统筹各类结余结转资金、调入政府性基金或国有资本经营预算收入、动用预算稳定调节基金或预备费等方式筹措资金偿还,必要时可以处置政府资产。对政府提供担保或承担必要救助责任的或有债务,政府无力承担相应责任时,也按照上述原则处理。

②以政府性基金收入作为偿债来源的专项债务,因政府性基金收入不足造成债务违约的,在保障部门基本运转和履职需要的前提下,应当通过调入项目运营收入、调减债务单位行业主管部门投资计划、处置部门和债务单位可变现资产、调整部门预算支出结构、扣减部门经费等方式筹集资金偿还债务。对部门提供担保形成的或有债务,政府无力承担相应责任时,也按照上述原则处理。

③因债权人不同意变更债权债务关系或不同意置换,导致存量政府债务无法在规定期限内依法转换成政府债券的,原有债权债务关系不变,由债务单位通过安排单位自有资金、处置资产等方式自筹资金偿还。若债务单位无力自筹资金偿还,可按市场化原则与债权人协商进行债务重组或依法破产,政府在出资范围内承担有限责任。对政府或有债务,也按照上述原则处理。

④市县政府出现债务风险事件后,在恢复正常偿债能力前,除国务院确定的重点项目外,原则上不得新上政府投资项目。在建政府投资项目能够缓建的,可以暂停建设,腾出资金依法用于偿债。

2)市县债务管理领导小组或债务应急领导小组认为确有必要时,可以启动财政重整计划。市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的,或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的,债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划。

3)市县政府应当将债务风险应急处置情况向省级政府报备。

4.1.2 Ⅲ级债务风险事件应急响应

除采取Ⅳ级债务风险事件应对措施外,还应当采取以下升级应对措施:

1)相关地区债务管理领导小组应当转为债务应急领导小组,将债务风险情况和应急处置方案专题向上级债务管理领导小组报告。

2)上级债务管理领导小组应当密切关注事态变化,加强政策指导,及时组织召开专题会议通报风险处置情况,必要时可以成立工作组进驻风险地区,指导支持债务风险处置工作。

3)市县政府偿还省级政府代发的到期地方政府债券(包括一般债券和专项债券)有困难的,可以申请由上级财政先行代垫偿还,事后扣回。

4)市县政府应当将债务风险应急处置进展情况和处置结果上报省级政府,并抄送省级财政部门。

4.1.3 Ⅱ级债务风险事件应急响应

除采取Ⅳ级、Ⅲ级债务风险事件应对措施外,还应当采取以下升级应对措施:

1)省级债务管理领导小组应当转为债务应急领导小组,汇总有关情况向省级政府报告,动态监控风险事件进展,指导和支持市县政府化解债务风险。

2)市县政府统筹本级财力仍无法解决到期债务偿债缺口并且影响政府正常运转或经济社会稳定的,可以向省级债务应急领导小组申请救助,申请内容主要包括债务风险情况说明、本级政府应急方案及已采取的应急措施、需上级政府帮助解决的事项等。

3)省级债务应急领导小组对市县政府救助申请提出审核意见,报省级政府批准后实施,并立即启动责任追究程序。

4)省级政府适当扣减Ⅱ级债务风险事件涉及市县新增地方政府债券规模。

5)省级债务应急领导小组督促市县政府落实债务风险应急处置措施,跟踪债务风险化解情况。必要时,省级政府可以成立工作组进驻风险地区,帮助或者接管风险地区财政管理,帮助制定或者组织实施风险地区财政重整计划。

4.1.4 Ⅰ级债务风险事件应急响应

除采取Ⅳ级、Ⅲ级、Ⅱ级债务风险事件应对措施外,还应当采取以下升级应对措施:

1)省级债务应急领导小组应当及时将债务风险情况和应急处置方案向财政部报告,必要时由财政部向国务院报告。

2)省级政府偿还到期地方政府债券本息有困难的,国务院可以对其提前调度部分国库资金周转,事后扣回。必要时国务院可以成立工作组进驻风险地区,予以指导和组织协调。

3)市县政府建立债务风险处置信息定期向省级债务应急领导小组报告的机制,重大事项必须立即报告。

4)省级债务应急领导小组报请省级政府通报Ⅰ级债务风险事件涉及市县名单,启动债务风险责任追究机制。

5)省级政府暂停Ⅰ级债务风险事件涉及市县新增地方政府债券的资格。

4.2 地方政府财政重整计划

实施地方政府财政重整计划必须依法履行相关程序,保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出,要注重与金融政策协调,加强与金融机构的沟通,不得因为偿还债务本息影响政府基本公共服务的提供。财政重整计划包括但不限于以下内容:

1)拓宽财源渠道。依法加强税收征管,加大清缴欠税欠费力度,确保应收尽收。落实国有资源有偿使用制度,增加政府资源性收入。除法律、行政法规和国务院规定的财税优惠政策之外,可以暂停其他财税优惠政策,待风险解除后再行恢复。

2)优化支出结构。财政重整期内,除必要的基本民生支出和政府有效运转支出外,视债务风险事件等级,本级政府其他财政支出应当保持“零增长”或者大力压减。一是压缩基本建设支出。不得新批政府投资计划,不得新上政府投资项目;不得设立各类需要政府出资的投资基金等,已设立的应当制定分年退出计划并严格落实。二是压缩政府公用经费。实行公务出国(境)、培训、公务接待等项目“零支出”,大力压缩政府咨询、差旅、劳务等各项支出。三是控制人员福利开支。机关事业单位暂停新增人员,必要时采取核减机构编制、人员等措施;暂停地方自行出台的机关事业单位各项补贴政策,压减直至取消编制外聘用人员支出。四是清理各类对企事业单位的补助补贴。暂停或取消地方出台的各类奖励、对企业的政策性补贴和贴息、非基本民生类补贴等。五是调整过高支出标准,优先保障国家出台的教育、社保、医疗、卫生等重大支出政策,地方支出政策标准不得超过国家统一标准。六是暂停土地出让收入各项政策性计提。土地出让收入扣除成本性支出后应全部用于偿还债务。

3)处置政府资产。指定机构统一接管政府及其部门拥有的各类经营性资产、行政事业单位资产、国有股权等,结合市场情况予以变现,多渠道筹集资金偿还债务。

4)申请省级救助。采取上述措施后,风险地区财政收支仍难以平衡的,可以向省级政府申请临时救助,包括但不限于:代偿部分政府债务,加大财政转移支付力度,减免部分专项转移支付配套资金。待财政重整计划实施结束后,由省级政府自行决定是否收回相关资金。

5)加强预算审查。实施财政重整计划以后,相关市县政府涉及财政总预算、部门预算、重点支出和重大投资项目、政府债务等事项,在依法报本级人民代表大会或其常委会审查批准的同时,必须报上级政府备案。上级政府对下级政府报送备案的预算调整方案要加强审核评估,认为有不适当之处需要撤销批准预算的决议的,应当依法按程序提请本级人民代表大会常委会审议决定。

6)改进财政管理。相关市县政府应当实施中期财政规划管理,妥善安排财政收支预算,严格做好与化解政府性债务风险政策措施的衔接。

4.3 舆论引导

根据处置债务风险事件的需要,启动应急响应的地方政府或其债务风险应急领导小组应当及时跟踪和研判舆情,健全新闻发布制度,指定专门的新闻发言人,统一对外发布信息,正确引导舆论。

4.4 应急终止

地方政府性债务风险得到缓解、控制,地方政府实现财政重整目标,经上级政府债务管理领导小组或债务应急领导小组同意,终止应急措施。

5 后期处置

5.1 债务风险事件应急处置记录及总结

在债务风险事件应急处置过程中,相关地方政府应当详尽、具体、准确地做好工作记录,及时汇总、妥善保管有关文件资料。应急处置结束后,要及时形成书面总结,向本级人民代表大会常委会和上级政府报告。

5.2 评估分析

债务风险事件应急处置结束后,有关地方政府及其财政部门要对债务风险事件应急处置情况进行评估。评估内容主要包括:债务风险事件形成原因、应急响应过程、应急处置措施、应急处置效果以及对今后债务管理的持续影响等。相关地区应当根据评估结果,及时总结经验教训,改进完善应急处置预案。

6 保障措施

6.1 通信保障

启动应急响应的地方政府应当保持应急指挥联络畅通,有关部门应当指定联络员,提供单位地址、办公电话、手机、传真、电子邮箱等多种联系方式。

6.2 人力保障

各地要加强地方政府性债务管理队伍建设,提高相关人员政策理论、日常管理、风险监测、应急处置、舆情应对等业务能力。启动应急响应的地方政府应当部署各有关部门安排人员具体落实相关工作。

6.3 资源保障

发生地方政府性债务风险事件的地方政府要统筹本级财政资金、政府及其部门资产、政府债权等可偿债资源,为偿还债务提供必要保障。

6.4 安全保障

应急处置过程中,对可能影响公共安全和社会稳定的事件,要提前防范、及时控制、妥善处理;遵守保密规定,对涉密信息要加强管理,严格控制知悉范围。

6.5 技术储备与保障

债务应急领导小组可以根据需要,建立咨询机制,抽调有关专业人员组成债务风险事件应急专家组,参加应急处置工作,提供技术、法律等方面支持。

6.6 责任追究

6.6.1 违法违规责任范围

1)违反《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》等法律规定的下列行为:

政府债务余额超过经批准的本地区地方政府债务限额;

政府及其部门通过发行地方政府债券以外的方式举借政府债务,包括但不限于通过企事业单位举借政府债务;

举借政府债务没有明确的偿还计划和稳定的偿还资金来源;

政府或其部门违反法律规定,为单位和个人的债务提供担保;

银行业金融机构违反法律、行政法规以及国家有关银行业监督管理规定的;

政府债务资金没有依法用于公益性资本支出;

增加举借政府债务未列入预算调整方案报本级人民代表大会常委会批准;

未按规定对举借政府债务的情况和事项作出说明、未在法定期限内向社会公开;

其他违反法律规定的行为。

2)违反《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔201443号)等有关政策规定的下列行为:

政府及其部门在预算之外违法违规举借债务;

金融机构违法违规向地方政府提供融资,要求地方政府违法违规提供担保;

政府及其部门挪用债务资金或违规改变债务资金用途;

政府及其部门恶意逃废债务;

债务风险发生后,隐瞒、迟报或授意他人隐瞒、谎报有关情况;

其他违反财政部等部门制度规定的行为。

6.6.2 追究机制响应

发生Ⅳ级以上地方政府性债务风险事件后,应当适时启动债务风险责任追究机制,地方政府应依法对相关责任人员进行行政问责;银监部门应对银行业金融机构相关责任人员依法追责。

6.6.3 责任追究程序

1)省级债务管理领导小组组织有关部门,对发生地方政府性债务风险的市县政府开展专项调查或专项审计,核实认定债务风险责任,提出处理意见,形成调查或审计报告,报省级政府审定。

2)有关任免机关、监察机关、银监部门根据有关责任认定情况,依纪依法对相关责任单位和人员进行责任追究;对涉嫌犯罪的,移交司法机关进行处理。

3)省级政府应当将地方政府性债务风险处置纳入政绩考核范围。对实施财政重整的市县政府,视债务风险事件形成原因和时间等情况,追究有关人员的责任。属于在本届政府任期内举借债务形成风险事件的,在终止应急措施之前,政府主要领导同志不得重用或提拔;属于已经离任的政府领导责任的,应当依纪依法追究其责任。

7 附则

7.1 预案管理

本预案由财政部制订,报国务院批准后实施。本预案实施后,财政部应会同有关部门组织宣传、培训,加强业务指导,并根据实施情况适时进行评估和修订。县级以上地方各级人民政府要结合实际制定当地债务风险应急处置预案。

7.2 预案解释

本预案由财政部负责解释。

7.3 预案实施时间

本预案自印发之日起实施。

8权威解读

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201611月,国务院办公厅发布《关于印发〈地方政府性债务风险应急处置预案〉的通知》(国办函〔201688号)。同时,经国务院批准,财政部印发《关于印发〈地方政府性债务风险分类处置指南〉的通知》(财预〔2016152号)。就此,财政部有关负责人回答了记者提出的问题。

一、问:出台《预案》和《指南》的背景是什么?

答:实施地方政府债务风险防控,有利于提高地方政府动态监测、实时预警的能力,提前妥善做好政府债务风险事件应急政策储备,推进风险防控工作科学化、精细化,确保债权人和债务人合法权益,牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线。《中华人民共和国预算法》规定,“国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度”。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔201443号)要求,“建立债务风险应急处置机制。各级政府要制定应急处置预案,建立责任追究机制”。党的十八届五中全会明确提出建立风险识别和预警机制,以可控方式和节奏主动释放风险,重点提高财政、金融等方面风险防控能力。

按照党中央、国务院决策部署,财政部全面贯彻落实党的十八大及十八届三中、四中、五中、六中全会精神,积极构建规范的地方政府举债融资机制,严格实施限额管理,要求地方政府举债不得突破全国人大或其常委会批准的限额,依法设置地方政府债务的“天花板”;将政府债务全部分类纳入一般公共预算和政府性基金预算管理,改变了以往政府债务游离于预算之外的局面,主动接受人大监督;开展风险评估和预警,督促高风险地区切实化解风险;发行政府债券置换存量债务,有效缓解地方政府到期债务偿还压力,减轻地方政府利息负担;加大专项检查力度,坚决制止违法违规担保融资行为等,既发挥了政府规范举债对经济社会发展的积极作用,又有利于防范财政金融风险,地方政府债务管理取得了积极成效,风险总体可控。但当前地方政府债务领域也出现了一些新的问题,主要是局部地区偿债能力有所弱化,个别地区债务率超出警戒标准,违法违规融资担保现象时有发生,一些政府和社会资本合作项目存在不规范现象等,需要引起重视。

图之于未萌,虑之于未有。建立地方政府性债务风险应急处置机制,是落实党的十八届三中、四中、五中、六中全会精神以及预算法相关规定,提升国家治理体系和治理能力现代化水平,全面依法治国,深化财税体制改革,防范和化解财政金融风险的重要举措。《预案》的出台将有力推动此项工作开展。

二、问:出台《预案》的目的以及工作原则是什么?

答:建立健全地方政府性债务风险应急处置工作机制,坚持快速响应、分类施策、各司其职、协同联动、稳妥处置,牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线,切实防范和化解财政金融风险,维护经济安全和社会稳定。

《预案》明确,建立健全地方政府性债务风险应急处置工作机制主要遵循以下原则:一是分级负责。省级政府对本地区政府性债务风险应急处置负总责,省以下地方各级政府按照属地原则各负其责。国务院有关部门在国务院统一领导下加强对地方政府性债务风险应急处置的指导。跨省(区、市)政府性债务风险应急处置由相关地区协商办理。二是及时应对。地方各级政府应当坚持预防为主、预防和应急处置相结合,加强对政府性债务风险的监控,及时排查风险隐患,妥善处置风险事件。三是依法处置。地方政府性债务风险事件应急处置应当依法合规,尊重市场化原则,充分考虑并维护好各方合法权益。

三、问:《预案》主要包括哪些内容?

答:《预案》和《指南》牢固树立和贯彻落实五大发展理念,适应和引领经济发展新常态,坚持总体国家安全观,在准确研判当前和今后一段时期我国地方政府性债务风险状况的基础上,坚持问题导向,依据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国合同法》等法律法规和政策规定,遵循市场化、法治化原则,对地方政府性债务风险应急处置做出系统性安排,充分考虑各方合法权益,明确风险防控底线,建立预警和分级响应机制,严格风险事件责任追究,牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线。

一是依法明确适用范围。依据预算法等法律和政策规定界定《预案》和《指南》的适用范围:纳入限额管理的地方政府债务,包括地方政府债券以及尚未置换为政府债券的存量政府债务;清理甄别认定的存量或有债务,包括政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务。

二是建立分级响应机制。按照风险事件性质、影响范围和危害程度等,将政府性债务风险事件划分为Ⅳ级(一般)、Ⅲ级(较大)、Ⅱ级(重大)、Ⅰ级(特大)四个等级。对Ⅳ级、Ⅲ级债务风险,主要由市县政府立足自身化解;对Ⅱ级、Ⅰ级债务风险,除上述措施外,省级政府可依据市县政府申请予以适当救助。另外,当地方政府出现极大风险时,中央政府可适当指导。

三是实施分类应急处置。坚持法治化、市场化原则,严格依据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国合同法》及其司法解释等法律规定,区分不同债务类型,分类提出债务违约处置措施,明确地方政府偿债责任,实现债权人、债务人依法分担债务风险。

四是严格落实责任追究。风险事件发生后,适时启动责任追究机制,对地方政府有关责任人进行行政问责和追究法律责任,对银行业金融机构相关负责人严格依法追责,增强地方政府和银行业金融机构领导干部的风险意识、责任意识,防范财政金融风险。

四、问:《预案》中提出的地方政府财政重整包括哪些内容?

答:财政重整是指高风险地区通过实施一系列增收、节支、资产处置等短期和中长期措施安排,使债务规模和偿债能力相一致,恢复财政收支平衡状态。实施债务高风险地区财政重整,是地方政府债务应急处置的重要内容,也是世界各国普遍采用的做法。地方政府财政重整计划必须依法履行相关程序,保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出,要注重与金融政策协调,加强与金融机构的沟通,不得因为偿还债务本息影响政府基本公共服务的提供。《预案》规定了财政重整的主要措施。包括:

一是拓宽财源渠道。依法加强税收征管,加大清缴欠税欠费力度,确保应收尽收。落实国有资源有偿使用制度,增加政府性资源收益。除法律、行政法规和国务院规定的财税优惠政策之外,可以暂停其他财税优惠政策,待危机解除后再行恢复。

二是优化支出结构。财政重整期内,除必要的基本民生政策支出和政府有效运转支出外,视债务风险等级,本级政府其他财政支出应当保持“零增长”或者大力压减。

三是处置政府资产。指定机构统一接管政府及其部门拥有的各类经营性资产、行政事业资产、国有股权等,结合市场情况予以变现,多渠道筹集资金偿还债务。

四是申请省级救助。采取上述措施后,风险地区财政收支仍难以平衡的,可以向省级政府申请临时救助,包括但不限于:代偿部分政府债务,加大财政转移支付力度,减免部分专项转移支付配套资金等。待财政重整计划实施结束后,由省级政府自行决定是否收回相关资金。

五是加强预算审查。实施财政重整计划以后,相关市县政府涉及财政总预算、部门预算、重点支出和重大投资项目、政府债务等事项,在依法报本级人民代表大会或者其常委会审查批准的同时,必须报上级政府备案。确有不适当之处,需要撤销批准预算的决议的,上级政府应当依法按程序提请本级人民代表大会常务委员会审议决定。

六是改进财政管理。相关市县政府应当实施中期财政规划管理,妥善安排财政收支预算,严格做好与化解政府债务风险政策措施的衔接。

五、问:《预案》中提出将对地方政府性债务进行分类处置,请问如何处置?

答:《预案》依据预算法、担保法、合同法及其司法解释等法律规定,区分不同债务类型提出处置原则,实现债权人、债务人依法合理分担债务风险。

一是地方政府债券。地方政府依法承担全部偿还责任。

二是非政府债券形式的存量政府债务。新预算法实施后,地方政府举债只能采取发行政府债券方式,为此《预案》对非政府债券形式的存量政府债务处置进行了明确。债务人为地方政府及其部门的,必须在国务院规定的期限内置换成政府债券,地方政府承担全部偿还责任。债务人为企事业单位等的,经地方政府、债权人、企事业单位等债务人协商一致,可以按照合同法有关规定分类处理。即,债权人同意在规定期限内置换为政府债券的,地方政府不得拒绝相关偿还义务转移,并承担全部偿还责任;债权人不同意在国务院规定的期限内将偿债义务转移给地方政府的,仍由原债务人依法承担偿债责任,对应的地方政府债务限额由中央统一收回,地方政府作为出资人在出资范围内承担有限责任,依法实现债权人的风险和收益相匹配。

三是存量或有债务。具体包括:

——存量担保债务。存量担保债务不属于政府债务。按照担保法及其司法解释规定,除外国政府和国际经济组织贷款外,地方政府及其部门出具的担保合同无效,地方政府及其部门对其不承担偿债责任,仅依法承担适当民事赔偿责任,但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一;担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的,以担保额为限。具体金额由地方政府、债权人、债务人参照政府承诺担保金额、财政承受能力等协商确定。

——存量救助债务。存量救助债务不属于政府债务。对政府可能承担一定救助责任的存量或有债务,地方政府可以根据具体情况实施救助,但保留对债务人的追偿权。

四是新发生的违法违规担保债务。对新预算法实施以后地方政府违法违规提供担保承诺的债务,参照上述第三类情况中的存量担保债务依法处理。

另外,经国务院同意,财政部专门制定了《指南》,进一步区分存量债务中的银行贷款、企业债券、信托、BT等不同类型,分门别类明确具体处置措施,作为《预案》配套文件印发实施。

六、问:《预案》中为什么要提出责任追究?责任追究的范围、响应机制和程序是什么?

答:防范和化解地方政府性债务风险事关全局。按照《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔201443号)关于建立考核问责机制的规定,《预案》中专门对违法违规责任范围、追究响应机制、责任追究程序进行了明确。

一是违法违规责任范围。包括违反《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》等法律规定的行为;违反国发〔201443号文件等有关政策规定的行为;其他违反财政部等部门制度规定的行为。

二是追究机制响应。发生Ⅳ级以上地方政府性债务风险事件,应当适时启动债务风险责任追究机制,地方政府应当依法对相关责任人员进行行政问责;在地方政府统一领导下,当地银监部门应当对银行业金融机构相关责任人员依法追责。

三是责任追究程序。有关任免机关、监察机关、银监部门根据省级政府审定的有关责任认定情况,依纪依法对相关责任单位和人员进行责任追究;对涉嫌犯罪的,移交司法机关进行处理。省级政府应当将地方政府性债务风险处置纳入政绩考核范围。对实施财政重整的市县政府,视债务风险形成原因和时间等情况,追究有关人员的责任。属于在本届政府任期内举借债务形成风险事件的,在终止应急措施之前,政府主要领导同志不得重用或提拔;属于已经离任的政府领导责任的,应当依纪依法追究其责任。

七、问:贯彻落实《预案》应当把握的主线是什么?

答:一是坚持法治意识。地方政府债务风险应急处置涉及债权和债务关系。要充分认识地方政府债务管理与一般管理事务的差异性,全面贯彻依法治国的精神,坚持严格依据法律法规规定,妥善应对和处理各种可能出现的风险事件,保护好债权人和债务人合法权益。

二是树立风险意识。要主动适应和引领新常态,把防风险摆在各项工作突出位置。要按照《预案》要求,加强动态监测和实时预警,准确研判可能出现的地方政府债务风险及其原因,对症下药,综合施策,力争把各类风险化解在源头,防止风险加剧或转化,并依法加强对金融机构的风险警示和提醒。

三是增强责任意识。地方政府债务风险防控事关总体国家安全。要坚持守土有责,妥善处理好促进经济发展和防范债务风险的关系,处理好金融创新和国家安全的关系,把职责范围内可能引发的风险防控好,不能把防风险的责任推给上面、留给后面或转嫁他人。

四是强化大局意识。地方政府债务风险防控涉及中央与地方、财政与金融、政府部门与社会主体、当前地方经济增长和国家可持续发展等之间的关系,错综复杂。加强地方政府债务风险防控,要站位更高一层,坚持从全局视角、整体思路出发研究制定各项政策,维护国家持久安全稳定。

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  • 浏览次数: 4312 次
  • 更新时间:2019-06-21
  • 创建者:海蓉
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